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关于《中国(云南)自由贸易试验区条例(草案)(征求意见稿)》的说明

云南省商务厅 | 2021-12-31

根据《国务院关于印发6个新设自由贸易试验区总体方案的通知》(国发〔2019〕16号)和《中国(云南)自由贸易试验区管理办法》(云南省人民政府令第218号)(以下简称“《管理办法》”),结合中国(云南)自由贸易试验区(以下简称“云南自贸试验区”)实际,起草《中国(云南)自由贸易试验区条例(草案)(征求意见稿)》(以下简称“《条例》”),现说明如下。

一、制定背景及必要性

2019年8月2日,国务院以《关于同意新设6个自由贸易试验区的批复》(国函〔2019〕72号),同意设立云南自贸试验区等六个自由贸易试验区,并印发《国务院关于印发6个新设自由贸易试验区总体方案的通知》(国发〔2019〕16号)。2019年8月30日,云南自贸试验区正式挂牌。《中国(云南)自由贸易试验区管理办法》经2020年2月4日第十三届省人民政府第58次常务会议通过,并于3月5日公布施行。随后,国家层面先后出台了自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2020年版)、推进自由贸易试验区贸易投资便利化改革创新若干措施(国发〔2021〕12号)等文件,云南层面先后出台关于向中国(云南)自由贸易试验区各片区管委会下放第一批省级管理权限的决定(云政发〔2020〕34号)、关于支持中国 (云南) 自由贸易试验区高质量发展的若干意见(云政发〔2020〕15号)以及云南自贸试验区考评实施细则(试行)、产业发展制度创新和招商引资指引(2021年版)、参与“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)行动方案、深化营商环境制度创新的若干措施、容错纠错实施办法等一系列制度文件。与此同时,云南自贸试验区挂牌成立两年,共形成221项制度创新成果,其中上报国家42项,46项省内复制推广,属沿边跨境特色47项,属全国首创39项,“边境地区涉外矛盾纠纷多元处理机制”成功入选“全国自由贸易试验区第四批最佳实践案例”向全国复制推广,“面向南亚东南亚跨境电力交易平台”由国务院自由贸易试验区工作部际联席会议简报通报推广。两年来,云南自贸试验区管理机制不断加强,政策体系逐步完善,改革创新成果不断涌现。《管理办法》的施行对于促进云南自贸试验区的建设发展发挥了积极的作用,但随着云南自贸试验区建设的深入推进,面对发展新情况和改革创新新任务,有必要制定《条例》。

(一)制定《条例》是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,主动融入和服务国家发展战略的需要。制定《条例》目的在于明确云南自贸试验区要不断解放思想、大胆创新,坚持新发展理念,坚持深化改革开放,提高贯彻新发展理念、构建新发展格局辐射能力和引领水平。这有助于云南自贸试验区加快建设现代化经济体系,加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,也有助于将云南主动融入和服务国家发展战略,更好服务对外开放总体战略布局,为实现高质量发展提供根本保证,把云南自贸试验区建设成为新时代改革开放的新高地。

(二)制定《条例》是以人大立法形式明确云南自贸试验区法律地位的需要。《中国(云南)自由贸易试验区总体方案》要求“要加强地方立法,建立公正透明、体系完备的法治环境”。制定《条例》就是通过制定一部统领云南自贸试验区各项法律制度的基础性法律文件,赋予云南自贸试验区管理机构相应的法律地位和行政管理职能,明确云南自贸试验区改革试点任务和成果。目前全国21个自贸试验区(包括海南自由贸易港)中,除云南和黑龙江以及2020年设立的北京、安徽、湖南自贸试验区外,其他自贸试验区(港)均已制定出台了自贸试验区条例(法),北京、安徽和湖南自贸试验区也已经公开发布条例征求意见稿。其中,湖南自贸试验区于2021年3月制定了管理办法,随即又着手制定条例,安徽自贸试验区则是直接制定条例。

(三)制定《条例》是促进和保障云南自贸试验区改革发展的需要。随着自贸试验区建设和发展的不断深入,尤其是近年来党中央、国务院以及省委、省政府出台了一批支持自贸试验区的政策,赋予了自贸试验区更大的改革自主权和任务,《管理办法》部分条款已经不能满足云南自贸试验区建设发展的实际需要。有必要通过制定《条例》来明确各部门在云南自贸试验区建设中承担的职责,明确持续推动投资开放与贸易自由便利化的任务,不断细化总体方案的改革创新措施。制定《条例》有助于发挥立法引领、制度设计和措施保障的作用,大力推进与云南全面深化改革开放相适应的法规体系建设,让云南自贸试验区建设和各项改革创新措施于法有据,不断提高改革创新的法治保障水平,充分调动各方主体参与建设自贸试验区的主动性与积极性,营造自主改革、积极进取的良好氛围。

二、起草过程

2020年3月《管理办法》公布施行后,省商务厅(省自贸办)立即将《条例》起草工作列入重大课题开展研究,为具体起草工作奠定了扎实基础。起草过程具体分为几个阶段。

(一)明确计划,组建专班。在对制定《条例》的必要性进行充分调研论证的基础上,2020年11月正式上报了立法计划申请。2021年2月22日正式发文,成立了以商务厅厅长、自贸办主任为组长的起草工作组,三位涉及分管厅领导、自贸办常务副主任以及副主任和主任助理为副组长,厅办公室、综合处、政策法规处、财务统计处、综合信息处、制度创新处和协调指导处为成员,并会同法律专业第三方机构明确了工作任务。

(二)充分调研,形成初稿。20216月,汇总形成国内所有自贸试验区管理办法和条例资料,完成云南自贸试验区以及昆明片区、红河片区、德宏片区资料收集和实地调研,以及分赴上海、浙江、广西和四川等自贸试验区开展立法调研,形成相关专题调研报告和资料汇编。在充分调研论证基础上,8月起草完成《中国(云南)自由贸易试验区条例(草案)(征求意见稿)》,以及相关起草说明、条文释义、名词解释和法规及资料汇编。

(三)吸纳意见,不断完善。20219月,书面征求省委编办、宣传部、省高级人民法院、省司法厅、省财政厅、昆明海关、省税务局、昆明市、红河州、德宏州人民政府、云南机场集团等41个部门和单位的意见,收到反馈意见17条,吸收采纳8条,未采纳9条,对未采纳的意见说明了原因,并达成一致意见。9月23日,完成法学专家组评审。期间,多次与省人大财经委以及省司法厅进行立法进展汇报,形成工作合力。10月21日,省自贸办召开专题会进行研究审议原则通过。11月8日,通过省自贸办法律顾问机构审查。11月15日,省商务厅党组会审议通过,经修改完善形成目前送审稿。

三、起草基本原则

《条例》的起草遵循如下几个基本原则。

(一)坚持厉行法治与鼓励改革创新相结合。自贸试验区的首要任务是探索试验和改革创新,形成可复制可推广的创新成果,但自贸试验区的改革创新又必须厉行法治,必须在法治轨道上推进改革。《条例》的起草一方面坚持法治思维,遵守国家的法律法规,严格遵守法律法规的强制性、禁止性和限制性的规定,遵守党中央和国务院关于自贸试验区建设的政策措施,特别是国务院发布的《中国(云南)自由贸易试验区总体方案》。另一方面,《条例》的起草坚持创新思维,鼓励和保护创新,在管理体制机制、营商环境和行政管理、贸易投资便利化、金融开放、沿边开放和跨境经贸合作等方面都鼓励探索试验,表达制度创新决心,为市场树立信心。《条例》还规定,当改革创新与国家法律法规发生冲突时,当改革创新需要突破现行法律法规的禁止和限制时,应当争取国家的支持,及时申请修改、调整或废止相关法律法规。

(二)借鉴先进经验与突出云南自贸试验区特色相结合。云南自贸试验区是中国自贸试验区的有机组成部分,与其他自贸试验区在许多方面存在相同性或相似性。例如,所有自贸试验区的任务均为进一步扩大对外开放,都需要不断地推进贸易投资的自由化和便利化。为了实现这些相同和相似的建设任务和发展目标,不同自贸试验区的条例都有大致相同或相似的条文及内容。因此,《条例》的起草在营商环境与转变政府职能、促进贸易投资便利化、金融开放创新等领域广泛地参考、借鉴、吸收了其他自贸试验区的好的创新性做法、经验与成果。另一方面,不同自贸试验区有不同的战略定位和发展目标,差异化发展是设立不同自贸试验区的目的和追求。促进沿边开放和跨境经济合作、建设面向南亚东南亚辐射中心就是云南自贸试验区特有的建设目标任务,《条例》的起草密切结合云南省的区位优势和资源优势,促进沿边开放和跨境经济合作等方面充分体现和反映了云南特色。

(三)兼顾云南自贸试验区现实基础和未来发展需要。云南自贸试验区设立近两年来,省委省政府制定出台了大量有关自贸试验区的政策文件,自贸试验区各级管理机构积极探索试验和改革创新,在产业发展、贸易投资便利化、金融开放创新、沿边开放与跨境合作、辐射中心建设等各个领域扎实推进自贸试验区建设发展,探索总结出了大量富有创新的政策措施、做法与经验。这些行之有效的好做法、好经验和好举措为制定《条例》提供了很好的素材,经过归纳总结概括后纳入《条例》。另一方面,自贸试验区的核心任务和功能就是不断地进行探索试验和改革创新,由此决定了自贸试验区的发展变化比其他区域更加迅速,这就要求《条例》应当具有较高的前瞻性和预见性,应当对自贸试验区未来的建设发展作出预判。为此,《条例》主要规定了自贸试验区的总体性、宏观性问题和事项,《条例》条文具有高度的概括性,为云南自贸试验区今后的改革创新和建设发展留下足够的空间。

四、主要框架及内容说明

本《条例》主要包括九章、共七十二条,具体框架及内容如下。

(一)立法概念部分。《条例》第一章“总则”和第九章“附则”对相关立法概念进行了明确。第一章“总则”规定了目的依据、适用范围、战略定位、激励创新、风险防控、环境保护以及调法调规等内容;第九章“附则”规定了法律适用、政策从优、实施细则和生效实施等内容。

(二)体制机制部分。《条例》第二章“管理体制”规定了云南自贸试验区建设发展的体制机制,包括省级及片区机构、赋权承接考核评估、信息统计、联动创新等内容。

(三)发展任务部分。《条例》第三章“产业发展”和第八章“营商环境和法制保障”分别规定了产业发展、营商环境和法制保障相关内容。主要是基于云南自贸试验区经济基础现实、基础设施现状、产业发展水平、对外开放挑战等实际,明确以“产业发展”和“营商环境”作为整个自贸试验区建设发展的重要支撑和动力;同时考虑到云南自贸试验区即将进入第二个三年建设的深化改革“深水区”,因而将“法制保障”作为固化前期改革成果和保障深化改革的重要支撑。第三章“产业发展”规定了发展目标及思路、特色基础产业、战略性支撑产业以及等财政支持、税收政策、土地及人才保障内容;第八章“营商环境和法制保障”规定了职能转变、优化审批、阳光政务以及知识产权、争议解决、法律服务等内容。

(四)改革创新部分。《条例》第四章至第七章分别从“投资促进”、“贸易便利化”、“金融开放”、“沿边开放合作”等领域,对标云南自贸试验区总体方案确定的改革试点任务,对改革创新总体原则、目标任务和具体措施进行了规定。第四章“投资促进”规定了投资准入、安全审查、外资管理和服务以及投资促进等内容;第五章“贸易便利化”规定了通关便利化、监管合作等内容;第六章“金融开放”规定了金融机构引进、本外币账户管理、跨境人民币业务、金融风险管理等内容;第七章“沿边开放合作”规定了边民往来、边民互市、边境贸易、人力合作和区域合作等内容。

五、其他需要说明重点问题

(一)支持鼓励改革创新。《条例》把鼓励改革创新放在了首要位置,在总则中对云南自贸试验区改革创新进行了体系化设计构建,明确自贸试验区应当积极探索试验和改革创新,形成可复制可推广的改革创新成果,同时规定了创新的主体及其创新职责,并规定了容错纠错机制,保证改革创新的质量和改革创新的有序推进。此外,各章还有改革创新的具体规定和要求。例如,以制度创新为核心引领产业转型升级,以对外开放为抓手提升产业链水平;不断深化投资领域改革,实行更高水平的投资自由化政策;探索创新促进贸易自由化、便利化的政策措施;要扩大金融领域对外开放,发展新兴金融业态,创新金融监管,促进跨境投融资便利化;创新沿边经济社会发展模式,创新沿边跨境经济合作模式。相比较于其他自贸试验区条例或管理办法,《条例》关于改革创新的规定吸纳了全国最新自贸试验区立法相关经验,全面体现云南自贸试验区改革创新任务和特点,是一部以“改革创新”为基本理念、以“云南实需”为基本目标的立法文件。

(二)在法治轨道上保障自贸试验区改革。虽然自贸试验区的核心任务是探索试验和改革创新,但自贸试验区不是法外之地,必须坚持在法治轨道上推进云南自贸试验区的改革创新和建设发展。为此,《条例》坚持法治思维和法治意识,从管理体制、营商环境与行政管理,到投资便利化与贸易转型升级、金融服务开放、沿边开放合作等各个方面,都贯彻和体现了依法推进自贸试验区建设的思想。例如,《条例》在总则规定了调整或停止适用有关法律、行政法规或部门规章的处理程序。此外,《条例》明确加强知识产权保护、建立完善争议解决机制、完善公共法律服务;国家有关自由贸易试验区的法律法规、政策文件有规定而本条例没有规定的,直接适用国家有关规定;国家有关自由贸易试验区的法律法规和政策措施发生调整变化的,按照国家规定执行。

(三)强化管理体制机制。《总体方案》要求云南省要“完善工作机制,构建精简高效、权责明晰的自贸试验区管理体制”。鉴于云南自贸试验区已经建立起较为科学合理、运行有序的管理机构和管理体系,《条例》以此为依据和基础分别规定了云南自贸试验区的省级、片区管理机构及其职责。针对跨行政区划的片区管理体制特殊性,《条例》特别规定,跨县(区)级不同行政区域的片区所在州市人民政府应当加强统筹协调,有效破解体制机制障碍。《总体方案》要求“各有关部门要及时下放相关管理权限,给予充分的改革自主权。”故《条例》明确在经济调节、行政审批等领域“应放尽放”以及片区管理机构可以主动提出权限目录清单。此外,针对海关、税务、金融等方面中央事权,《条例》还规定了云南自贸试验区应当积极主动争取中央相关部门对改革试验、探索创新的支持。

(四)强调优化营商环境。《总体方案》要求云南自贸试验区要“加快转变政府职能”、“推进行政管理职能与流程优化”、“创新事中事后监管体制机制”。在优化营商环境方面,《条例》明确自贸试验区坚持运用法治思维和法治方式,构建公开透明、公平公正、稳定可预期的市场化、法治化、国际化营商环境;建立完善公平竞争审查制度;加快转变政府职能,推行负面清单管理制度,不断提高行政管理服务质效。《条例》还对“放管服”改革、证照分离、行政审批、行政监管和政务服务等事项作出了原则性的规定和要求。

(五)促进投资和贸易便利化。《总体方案》要求云南自贸试验区深化投资领域改革,深入推进投资自由化便利化;创新贸易监管模式,提升贸易便利化水平。《条例》明确云南自贸试验区要不断深化投资领域改革,实行更高水平的投资自由化政策;全面实行外商投资准入前国民待遇和“负面清单”管理制度;对外资管理模式创新、外资促进和外资保护等事项作出了规定。此外,《条例》明确云南自贸试验区应探索创新促进贸易自由化、便利化的政策措施;促进通关便利化、深化通关一体化改革、创新海关监管模式、优化完善检验检疫制度、完善口岸服务与口岸收费、海关监管合作等。

(六)深化金融开放创新。金融服务开放创新,特别是跨境人民币业务创新是云南自贸试验区建设的重要内容,《总体方案》要求扩大金融领域对外开放,推动跨境人民币业务创新发展,促进跨境投融资便利化。《条例》明确允许符合条件的商业银行在自贸试验区设立理财子公司或分支机构、金融资产投资公司或分支机构;允许区内金融机构和企业按宏观审慎原则从境外融入人民币资金;证券业和保险业开放、保理业务发展、金融监管合作等规定;允许云南自贸试验区金融机构发起设立基金实体开展人民币海外基金业务;推动以人民币作为跨境贸易和投资的计价结算货币,支持区内金融机构参与人民币与周边国家非主要国际储备货币银行间市场区域交易;允许银行业金融机构开展跨境融资业务,放宽跨国公司外汇资金集中运营管理准入条件等。

(七)聚焦沿边开放和跨境合作。沿边开放合作是云南自贸试验区的特色。《总体方案》要求,创新沿边经济社会发展新模式,加快建设我国面向南亚东南亚辐射中心。《条例》明确自贸试验区应当创新沿边经济社会发展模式,创新沿边跨境经济合作模式,促进沿边地区对外开放和跨境合作,并对促进边民往来便利化、促进边民互市、创新边境贸易、与周边国家开展人力资源合作和产能合作、促进跨境电商、物流、旅游发展、以及境外合作和境外园区建设等。此外,《条例》明确云南自贸试验区科学统筹各类开放资源,探索建立新的面向南亚东南亚的开放合作机制平台,参与连接南亚东南亚的交通基础设施、能源基础设施和通讯基础设施建设,引领面向南亚东南亚的产业合作、运输物流、能源交易、通讯服务、资源储备、产品交易、康养医疗、医药研发等。

原文链接:https://swt.yn.gov.cn/articles/33765

 

 

 

 

 

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